История России  /  История земства и земских учреждений  /  Создание земских учреждений, их правовое положение и компетенция

Создание земских учреждений, их правовое положение и компетенция

Одним из самых крупных преобразований Александровской эпохи было создание института земства в России.

Это закон был подписан 01.01.1864 и назывался «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Он входил в череду великих реформ Александра II и знаменовал новый виток модернизации страны, который предусматривал переход от традиционного общества к современному, от аграрной страны и к индустриальной. Страна реорганизовывалась на передовых началах.

«Вестник Европы» писал: «С освобождением миллионов крестьян из-под всеобъемлющей власти помещиков сложился своеобразный вакуум в отношении государства с низами». Раньше было крепостное право, 75% дееспособного населения были крестьянами – рабами. Теперь это свободные люди, и в отношениях между ними и хозяевами нужна была какая-то структура. Потому «Вестник Европы писал»: Изначально в институте земства встретились две инициативы: сверху и снизу». Сверху была власть, которая пыталась осовременить систему управления ми понизить давление бюрократического централизма, а снизу – инициатива общества, которое тоже хотело участвовать в судьбе страны.

У Александра при всех его заслугах не хватило смелости лишь на одно – на конституцию и на парламент. И он уже созрел, но его убили. Пришел его второй сын Александр и начал закручивать гайки. Консерваторы напели ему, что, если он пойдет путем отца, его тоже убьют. И потом, Россия – особая страна с особым укладом, нечего парламент учреждать.

Готовили реформу российские сановники. Что они сначала сделали? Они посмотрели англо-американскую (общественная теория самоуправления) и континентальную модель (государственная теория самоуправления), а в континентальной модели взяли прусскую и французскую. В континентальной теории общественные органы не входят в структуру государственной системы управления. А раз они не государственные структуры, казна им не платит, и существуют они на налоги местных граждан. И это здорово! А государственная теория интегрировала местные органы в государственную систему управления, но притом эти структуры были подотчетны властям, что тоже отлично! А российский принцип управления всегда был: «Тащить и не пущать». И как совместить два положительных момента?

В итоге, махнув рукой на все теории, наши чиновники соединили несоединимое. И вся история земства – и есть каскад противоречий. Автором в начале был Николай Милютин, который тяготел к общественной системе, потом Валуев, который тяготел к государственной системе, а в итоге был третий, «компромиссный», вариант.

Но даже такое земство в России прижилось и выжило. Вновь созданный социальный институт был нетрадиционным элементом системы государственного управления. Он впервые создавался не на назначение чиновников, а строился на выборной основе из местного населения, где создаются земские структуры управления. Причем, был заложен буржуазный принцип выборности. Принципы были все сословные,

1) Все гласные (депутаты) были выборными,

2) Избирательное право зависело от имущественного ценза;

3) Сменяемость гласных.

Первая статья закона: «Органы местного самоуправления есть органы общественные цензовые». Как проходили выборы? Ни одна женщина из местного населения не могла баллотироваться, избираться могли только мужчины старше 25 лет, ранее не судимые. Депутаты могли избираться только по трем куриям: землевладельческой, крестьянской, городской.

1) Земледельческая курия. Это курия для дворян. Но, поскольку уже был капитализм, человек мог купить или арендовать землю и построить на ней чего-нибудь. Нужно было иметь не менее 200 десятин земли, либо прочую недвижимую собственность ценою не менее 15 000 руб., либо годовой доход предпринимательства не менее 6 000 руб. Был еще один пункт: люди, имевшие небольшие наделы, могли объединиться, чтоб у них был надел в 200 десятин, и они выставляли от себя одного кандидата.

2) Городская курия. Курия крупных торгово-промышленных слоев населения. Для столичных и губернских городов ценз - 15 000 руб. стоимости недвижимости и годовой оборот не менее 6 000 руб. Для уездных городов (Мышкин, Данилов, Ростов) ценз был ниже: от 3 000 до 500 руб. Тогда 500 рублей стоил частный дом.

3) Крестьянская курия была создана для крестьян. Для них придумали 3 ступени выборов. Сначала надо было избираться на уровне общины, которая выбирала уполномоченных. Они идут на волостной съезд и выбирают среди себя выборщиков, а те идут на уездный крестьянский съезд и выбирают среди себя гласных.

Как выглядели органы местного самоуправления? Распорядительными органами являлись уездные и губернские земские собрания, которые выбирались на 3 года. Собрания решают, что будут строить, сносить, реставрировать, как и на что расходовать деньги. Все это было в их компетенции. Эти решения выполняли уездные и губернские земские управы – исполнительные органы.

Как формировались губернские земские собрания? Была разнарядка, сколько в каждой губернии в каждом уезде в каждой курии должно было быть депутатов. Поскольку губернские земство не выбиралось отдельно, то из каждых шести депутатов уездного собрания выбирался один в губернское собрание.

Председателей губернских общественных собраний автоматически без выборов назначали из губернских предводителей дворянских собраний, а на уровне уезда – из председателей уездных дворянских собраний. У них было много полномочий. Вот тут и пошли нестыковки. С какой стати дворянин глава земского самоуправления?

Председателей управ выбирали. Тут была единственная оговорка, чтоб человек был со средним образованием. Предпочитали избирать на эти должности купцов, потому что купцы умели считать деньги. И тут вновь пошли нестыковки. Кандидатуру избранного председателя губернской земской управы визирует министр внутренних дел, а если он не визировал, нужно было выбирать другого. А председателя уездной управы визировал губернатор. И точно так же.

Поскольку земские органы считались общественными структурами, никакого вознаграждения не полагалось. Только управы были госструктурами. Земские гласные не получали никаких денег.

В органы местного самоуправления не могли баллотироваться высшие должностные государственные лица. А чиновники мелкого розлива – только с разрешения начальства.

И, наконец, чем земствам разрешили управлять? У земств не было никакой политической власти, а только хозяйственно-культурные функции. В законе было четко написано, что было два разряда функций:

1) Обязательные:

a. содержание арестантских домов и квартир для чинов полиции,

b. материальное поддержание государственных учреждений, находящихся в данной местности,

c. устройство дорог и мостов местного значения,

d. выплаты мировым и уездным посредников,

e. осуществление этапной повинности,

f. содержание прогонных лошадей для полиции и мировых посредников.

2) Необязательные:

a. Страхование населения от пожаров;

b. Продовольственная помощь населению;

c. Содержание медицинской части в уезде и губернии;

d. Забота о народном образовании;

e. Поддержание материальной части сельских школ и общего уровня грамотности.

Не во всех губерниях разрешили земскую систему. Закон подписали 1 января 1864. А дальше пошли другие законы: в какой год каким губерниям правительство разрешает выборные органы.

В 1865 году органы открылись в 19-ти губерниях из 94-х: Московская, Самарская, Нижегородская, Санкт-петербургская, Ярославская, Костромская, Воронежская и др. Во всех этих губерниях было большое дворянское землевладение.

В 1866 прицепили Смоленскую, Тверскую, Тульскую, Симбирскую, Саратовскую и Екатеринославскую губернии, в 1867 Вятскую и Олонецкую. В итоге всего 34 губернии, и земскими они были до 1911. И только в марте 1911 был принят закон о западном земстве, и появилось еще Витебская, Минская, Могилевская, Волынская, Киевская и Подольская губернии. В них проживало много поляков, и все были с землей. В них баллотировались только по двум куриям: по русской и по польской. По польской избирались поляки, по русской – все остальные (русские, литовцы, украинцы). Причем, русские брали 2/3 мандатов.

В конце 1913 дали еще Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниям. В итоге, перед Первой Мировой войной из 94 губерний получили местное самоуправление только 43.

14.10

Когда первые земские губернии появились, земская деятельность сразу привлекла внимание. «Русская мысль» писала: «Всюду земские гласные вместе с искренностью, часто доходившей до странности, спешили объять все вопросы и принять решение, удобное для людей».

А как в Ярославской Губернии обстояли дела? Были ли яркие личности?

1) Председателем ростовской земской губернской управы был купец Титов. Он был состоятельным человеком, любителем старины, истории, и он покупал древние рукописи. Человек он был грамотный. Именно по его инициативе в Ростове создается исторический музей. Он был коллекционером рукописей, у него была уникальная библиотека. Он был очень активным, тем более деньги он считать умел. Он был внештатным корреспондентом Ярославских «Епархиальных новостей». И при любом юбилее любой организации он помещал часть материала из этих рукописей. Так вот, рукописи исчезли без следа, но сохранились эти «Епархиальные ведомости». И по этим фрагментам историки реконструируют источники.

2) Председателем Ярославской земской организации стал Скульский. Именно при нем стал издаваться «Вестник Ярославского земства». Именно при нем у нас образовалась Ярославская фельдшерская школа.

3) Известной личностью был купец Иван Вахромеев. А сделал он свою публичную карьеру, будучи земским гласным. Он был состоятельным человеком, имел свое производство и мельницы в Семибратове, в Ростове. И, когда он попал в первые земские деятели, он раздражал гласных своими идеями. Ведь они получили от государства социальную сферу: богадельни, школы, больницы… Денег из бюджета выделялось мало. А он уже на первых собраниях предлагал часть денег выделить на тротуары и доказывал, что тротуары у нас ужасные! Еще он предлагал ставить на улицах фонари! А потом эти самые земские понимали, что идеи Вахрамеева очень актуальны. И, когда пошла реформа 1870 о городском самоуправлении, Вахрамеева выбирают городским головой.

4) Князь Дмитрий Иванович Шеховской. Он закончил СПб университет, отец его проживал в Твери. Для неродовитых князей, закончивших МГУ и СПбГУ, был характерен народнический тип сознания: служить народу, идти служить учителями и врачами. И пошел он работать земским учителем. Когда его имение расстроилось, Шеховской приехал в Ярославль и стал земским гласным, возглавлял комиссию по образованию. Шеховской был деятельным человеком с высокой гражданской позицией, интересовался гражданской жизнью, был в земстве, в социальной работе. В любом историческом справочнике можно найти биографию Шеховского. Помимо всего прочего, он принимал активное участие в земском либеральном сообществе, которое уже тогда ратовало за дарование людям либеральных прав и конституции. Он именно как земский деятель избирается депутатом Первой Государственной думы от Ярославской Губернии, а в Думе стал секретарем. После разгона думы через 73 дня возмущенные депутаты собрались в Выборге (Финляндия) и обратились к народу с манифестом по поводу незаконного разгона парламента, в котором предлагали меры сопротивления. И Шеховской подписал его, за что и был посажен в Коровники. И потом Шеховской писал, что каждый день ему в тюрьму приносили пирожки. Дальше Шеховской вошел в состав Временного правительства, а потом сделает явную глупость: он останется в России, пойдет в кооперацию. При советской власти таких «ненадежных» людей не любили, потому Шеховского выгнали из кооперации, не брали на работу никуда. В 1939 г. расстреляли.

Заметная общественная деятельность земств и широкое распространение либеральных идей в обществе настораживают правительство. И в июле 1867 выходит закон, который предусматривал уголовную ответственность глав земских собраний в случае прений, не касающихся компетенции земских собраний. Потому никаких споров о гражданских свободах, о конституции. В октябре того же 1867г. вышел особый циркуляр правительства, что все отчеты заседаний земских управ должны были печататься только с разрешения губернатора, и эти отчеты должны печататься только для самих гласных.

Но это были еще цветочки. Суровые времена настали для земства после прихода к власти Александра III. После смерти царя-освободителя консервативные чиновники получили мощный козырь и сказали новому царю: «Посмотрите на своего отца: он расшатал российский престол, пекся о народе, был либералом, а благодарный народ его убил. И потом, Европа – не Россия. Что у них хорошо, у нас не приживается. Народ не привык к либеральным реформам, он привык к жесткой руке царя». Тем более Александр III воспитывался Победоносцевым, а это был очень консервативный человек. Политика принимает реакционный характер. Приоритеты:

1) Повысить в глазах общества дворянское сословие как основное, на котором зиждется вся Россия.

2) Усилить контроль за обществом, чтоб больше никаких кружков, никаких бомб.

И в рамках этого направления пошла череда реформ, которые получили название контрреформ. Конечно, до одурения хотелось отменить законы Александра II. Но правительство понимало, что в этом случае будет самый настоящий взрыв. И пошли по чисто российской методе: законы решили подкорректировать в нужном для властей русле.

Итак, 12 июня 1890 года выходит новый закон «Положение о земских учреждениях». Он и будет действовать до 1917. Что же там подправили?

1) Курии оставили. Но теперь по землевладельческой курии могли баллотироваться только потомственные и личные дворяне, а торговцев и купцов от этого дела отстранили.

2) По крестьянской курии выборы оставили на двух витках: на общинном сходе и на волостном съезде. Но поскольку на волостном съезде выбирали выборщиков, которые шли на уездных крестьянский съезд, то этот третий виток им зачеркнули. Никакого крестьянского уездного съезда: губернатор открывает списки выборщиков по всем волостям уезда, в беседах с волостным начальством выясняет политическую благонадежность выборщиков, и в соответствии с ней отбирает гласных по крестьянской курии в тот или иной уезд.

3) Закон отныне гласил, что землевладельческая курия имеет право на 2/3 мандатов от общего числа. Как это на практике называлось? Если в губернии дворянское землевладение компактное, у дворян много земли, то они и получали большинство.

4) И главное. Во всех земских губерниях создавалась контрольная структура: Присутствие по земским и городским делам. Что это за присутствие? В нее входили: губернатор, вице-губернатор, председатели казенных палат и окружного суда, председатель губернского земского собрания и один из губернских земских гласных. Отныне любое постановление и решение, принятое публично, проверялось этой структурой на законность и компетентность: не превышают ли они свою компетенцию? Не нарушают ли какой-то закон России?

Но всё же эта реформа не прервала течение земской жизни. И правительство не посмело ликвидировать выборность, срок выборов, финансовую независимость этих структур. Выборность подправили, но сами выборы, сроки полномочий, финансовую независимость – оставили. Справедливости ради надо сказать, что тотального контроля не было. То, что земства начали заниматься дорожными вопросами, социальной сферой, это здорово. Губернатор помимо политических отчетов писал, сколько сдали за год больниц, сколько сдали школ, сколько детей учится, сколько учителей и врачей. И указывал, – вот что самое важное, – что это делали земские!!! Потому что для губернатора это хлеб, он понимал, что земства делали ему план.


Работает на Amiro CMS - Free